Колонки Дмитро Калмиков
  158  0

Політичні фінанси: до прозорості ще далекувато...

8 жовтня 2015 року прийнято Закон "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції", який має відіграти ключову роль у подальшому розвитку українського парламентаризму і державності загалом.

Закон читайте тут.

1-й Рівень

Створення передумов для прозорості політичних фінансів

Для констатації проходження цього базового рівня було б достатньо, щоб усі партії виконали прості і формальні вимоги нового законодавства:

1) внесли зміни у свої статути, визначивши в них джерела матеріальної та фінансової підтримки, порядок здійснення витрат і внутрішньопартійного фінансового контролю, а також проведення зовнішнього незалежного фінансового аудиту;

2) відкрили рахунки в установах банків України, на котрі перераховуватимуться всі кошти у безготівковій формі, які отримуватиме партія чи її місцева організація, що набула статусу юридичної особи.

Без виконання цих елементарних вимог Закону не може бути й мови про прозорість політичних фінансів. З дня набрання ними чинності (26 листопада 2015 року) вже минув рік. Які ж результати маємо?

  1. Зміни у свої статути внесли всі парламентські партії, проте переважна більшість інших партій таких змін не внесла.
  2. Відповідно до інформації, яка подавалась політичними партіями у звітах за ІІІ квартал 2016 року (наразі це найактуальніша інформація), із 231 політичних партій лише 140 політичних партій мають банківські рахунки для отримання внесків на підтримку діяльності політичних партій та витрат партії, що становить 61% від загальної кількості партій, що надали такі звіти.
  3. Детальний аналіз щоквартальних звітів 231 політичної партії за ІІІ квартал 2016 року, дозволяє стверджувати, що лише цими партіями станом на 30 вересня 2016 року було утворено 6 302 місцевих організацій, які набули статусу юридичної особи. При цьому окремий банківський рахунок мають лише 827 таких місцевих організацій, що становить лише 13% від загальної кількості таких місцевих організацій політичних партій. Навіть не всі парламентські партії виконали зазначений обов’язок. Наприклад, у партії "Всеукраїнське об’єднання "Батьківщина" лише 125 з 634 (20%) місцевих організацій, які набули статусу юридичної особи, мають такі рахунки (80% місцевих організацій таких рахунків не мають).

Як бачимо, більшість партій не спромоглася виконати навіть ці "елементарні" вимоги та повноцінно "перейти" на другий рівень забезпечення прозорості політичних фінансів. Між тим, набуття партіями фінансів у будь-якій іншій, крім безготівкової (що неможливо без відповідних банківських рахунків), формі заборонено законом.

Ось і виходить, що або такі партії (їхні місцеві осередки) успішно функціонують без будь-яких фінансів (представники таких партій, як правило, розповідають казкову історію про волонтерство, цілковиту ідейність всіх працівників, тисячі прихильників партії, які згодні працювати безкоштовно роками, тощо), або ж вони просто не функціонують, або залучають фінанси з не передбачених законом джерел.

 

2-й Рівень

Забезпечення "формально-документарної" прозорості політичних фінансів та надання можливості партіям стати фінансово незалежними

Для забезпечення досягнення 2-го рівня забезпечення прозорості політичних фінансів необхідно, щоб:

1) НАЗК швидко та якісно виконало нормотворчі (розробка та затвердження різного роду підзаконних НПА: порядків, методологій, форм тощо) та інтерпретаційні (надання офіційних дефініцій специфічним термінам) функції, які покладено на нього.

Більшість таких актів НАЗК вже розробило (наразі не затверджено лише Методологію оцінки внесків у формі робіт, товарів або послуг). Проте, якість і зручність застосування цих НПА викликають зауваження з боку партій та експертів. Йдеться про складну форму щоквартального звіту; вимогу надання такого звіту виключно у паперовий формі (окремим партіям довелося подавати до НАЗК звіти обсягом у кілька тисяч сторінок) тощо;

2) усі банківські установи виконували вимоги Закону щодо забезпечення фізичних та юридичних осіб можливістю безперешкодно здійснювати внески на користь партій у будь-якому банківському відділенні; здійснення ідентифікації всіх осіб, котрі здійснюють внески на користь партії, відповідно до вимог Закону; дотримання такими особами обмежень щодо розмірів внесків на підтримку партій.

Проте, як показують результати вибіркових досліджень, які проводилися багатьма громадськими активістами, навіть у Києві далеко не всі відділення мають форми таких заяв, що унеможливлює здійснення законних внесків на користь партій у цих відділеннях. Представники окремих відділень банків узагалі відмовляються приймати такі платежі (вони не бажають шукати відповідну форму, виконувати ідентифікацію осіб, ознайомлюватися з вимогами законодавства тощо);

3) усі політичні партії виконували обов’язок щодо подання до НАЗК щоквартальних звітів про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за відповідний квартал.

Навіть суто формально цю вимогу (подати хоча б "пустий" звіт) спромоглися виконати лише трохи більше половини партій. Так, за І квартал 2016 року із 347 партій (зареєстрованих станом на 31 березня 2016 року) такі звіти подало лише 195 (56%); за ІІ квартал 2016 року із 349 партій (зареєстрованих станом на 31 червня 2016 року) – 200 (57%); за ІІІ квартал 2016 року із 350 партій (зареєстрованих станом на 31 вересня 2016 року) – 231 (66%).

Заради справедливості варто відзначити, що всі парламентські партії, а також всі партії, які подолали 2% бар’єр на останніх парламентських виборах, подають такі звіти, і роблять це вчасно;

4) НАЗК оприлюднювало щоквартальні звіти на своєму веб-сайті.

Загалом НАЗК оприлюднює всі такі звіти, проте нерідко це відбувається з незначним запізненням (без дотримання 10-денного терміну);

5) НАЗК здійснювало аналіз звітної документації партій (зокрема, щоквартальних звітів), який би дозволяв встановлювати хоча б формальні порушення вимог Закону (такі звіти мають бути проаналізовані хоча б на предмет дотримання форми та строків подання).

Саме такий "формально-поверховий" аналіз наразі й здійснює НАЗК, за результатами якого затверджує короткі висновки у формі резолюції;

6) усі партії виконували свій обов’язок щодо здійснення: а) внутрішньопартійного фінансового контролю (аудиту) за надходженнями і витратами партії, її місцевих організацій; б) зовнішнього незалежного фінансового аудиту звітності про доходи, майно, витрати і фінансові зобов’язання партії, її місцевих організацій;

7) були реалізовані на практиці вимоги Закону щодо прямого державного фінансування статутної діяльності партій, які на останніх виборах подолали 5% бар’єр (після наступних чергових чи позачергових виборів таке фінансування мають отримати усі партії, що подолають 2% бар’єр).

На сьогодні всі парламентські політичні партії (крім партії "Опозиційний блок", яка відмовилася від державного фінансування статутної діяльності) реалізували право на отримання державного фінансування статутної діяльності та отримали відповідні кошти за рішенням НАЗК. При цьому, питання про виплату партії "Об’єднання "Самопоміч" 10% "надбавки" за дотримання нею гендерної квоти вирішувалося складно. Лише 11 листопада 2016 року НАЗК після тривалих "переговорів" виконало вимоги Закону та прийняло рішення про виділення зазначеній партії відповідних коштів (йдеться про суму, яка становить майже 20 млн. грн.).

 

3-й Рівень

Забезпечення "справжньої" прозорості політичних фінансів

Для констатації "справжньої" прозорості політичних фінансів необхідно, щоб:

1) всі політичні партії зазначали у своїх щоквартальних звітах повну та достовірну інформацію.

Наразі достовірність і повнота інформації, наданої у більшості звітів партій за І – ІІІ квартали 2016 року, є сумнівною. Зокрема, переважна більшість партій (близько 3/4) звітує про те, що вони взагалі не отримують внесків, не мають майна, а також не несуть фінансових витрат (у т.ч. на оренду офісів, оплату праці працівників апарату тощо). Навіть деякі парламентські, тобто найбільші, найпопулярніші політичні партії, декларують, що в той чи інший період не отримували внесків (наприклад, партія "Народний фронт" зазначила, що ні у І, ні у ІІ, ні у ІІІ кварталі 2016 року не отримала жодного внеску від фізичної чи юридичної особи).

Абсолютна більшість партій (близько 90%) звітує про те, що працівників апарату в них немає. Та ж невеличка кількість працівників апарату, про яку звітують деякі партії, щоденно працює на їхню користь без отримання винагороди або за мізерну винагороду. Це стосується і парламентських партій. Так, партії "Народний фронт", "Об’єднання "Самопоміч", "Опозиційний блок" та Радикальна партія Олега Ляшка зазначили у звітах за І – ІІІ квартали 2016 року, що не витратили жодної копійки на виплату заробітної плати.

У звітах більшості партій міститься низка іншої інформації, яка викликає обґрунтовані сумніви громадськості у її достовірності та/або повноті;

2) НАЗК здійснювало аналіз щоквартальних звітів партій, який би дозволяв встановлювати факти не лише своєчасності/несвоєчасності подання таких звітів, дотримання форми його складання тощо, а й подання партіями недостовірної чи неповної інформації.

Наразі будемо відвертими, той аналіз, що здійснює НАЗК, є найбільш простим способом формального виконання вимог Закону і далеким від того, щоб стати дієвим "сканером" таких звітів. Ті ж висновки (як правило, на одну сторінку), які готує НАЗК, є своєрідною доповідною запискою – не більше.

3) держава забезпечила ефективний контроль за цільовим використанням партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності.

Наразі ж у цій сфері суцільна "плутанина". З одного боку, НАЗК та РП так і не змогли знайти точок дотику стосовно того, хто і в яких межах повинен здійснювати державний контроль за цільовим використанням таких коштів. З іншого боку, в жодному офіційному документі не визначено, що таке "статутна діяльність партії" (що значно ускладнює процес використання партіями коштів); на які цілі зазначені кошти можна використовувати, а на які ні; як забезпечити їхнє використання місцевими осередками тощо.

Ще однією проблемою стало те, що згідно з відповідним додатком до Закону "Про Державний бюджет України на 2016 рік" цим витратам надано код бюджетної класифікації "Поточні видатки", що утворює колізію між положеннями двох законів: один закон дозволяє використовувати кошти на будь-яку статутну діяльність, а інший – лише в межах поточних видатків (наприклад, у 2016 році такі партії не мають права придбати приміщення для облаштування офісу або транспортні засоби);

4) система заходів юридичної відповідальності для порушників законодавства про політичні партії була ефективною (забезпечувала дотримання всіма суб’єктами цих відносин своїх обов’язків).

Станом на 26 листопада 2016 року назвати роботу цих органів ефективною важко. Ще в серпні 2016 року НАЗК було встановлено, щонайменше, 366 випадків порушення порядку подання партіями щоквартальних звітів. Проте, за жодним із цих фактів НАЗК не склало протоколу про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 212-21 КУпАП, що унеможливило притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності. Якби НАЗК склало відповідні протоколи та вчасно направило їх до суду, державна скарбниця могла б поповнитися на суму понад 2 млн. грн., а інші політичні партії утрималися б від аналогічних порушень.

Дуже неоднозначна ситуація склалася в контексті подання політичними партіями щоквартальних фінансових звітів за ІІІ квартал 2016 року, а також реакції НАЗК на порушників порядку подання таких звітів. Зокрема, із стану сайту НАЗК випливає, що 119 партій не подали звіти за ІІІ квартал 2016 року, але НАЗК стверджує, що ним встановлено лише 5 (!) таких фактів, про що складено п’ять протоколів про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 212-21 КУпАП.

Дивно, але наразі НАЗК не встановлено жодного випадку порушення порядку фінансування партії (тобто ознак злочину, передбаченого ст. 159-1 КК України). Цей факт у поєднанні із загальновідомою інформацію про непрозорість фінансування практично усіх партій в Україні насторожує.

Підсумовуючи все викладене варто відзначити, що ситуація із імплементацією нового законодавства про фінансування партій, а також забезпеченням прозорості політичних фінансів, поступово поліпшується. Проте, швидкість та якість імплементації зазначеного законодавства є нерівномірною (в одних випадках маємо досить пристойні результати, а в інших – ганебні). Відтак, наразі варто говорити про те, що "світло в кінці тунелю" все ж таки є, але до прозорості політичних фінансів нам ще дуже-дуже далеко...

Статтю підготовлено в рамках проекту

"Моніторинг імплементації та проведення інформаційно-просвітницької кампанії щодо нових правил фінансування політичних партій",

що реалізується за фінансової підтримки Ради Європи.

Коментувати
Сортувати:
у вигляді дерева
за датою
за ім’ям користувача
за рейтингом
 
 
 вгору