Колонки Павло Кравчук

Менеджер з комунікацій ГО "Європа без бар'єрів"
  2342

Безвізовий режим і клубок повноважень: як ухвалюють рішення в ЄС

Публікація прес-служби Президента "Україна отримає безвізовий режим наприкінці листопада" збурила український медіапростір, породивши хвилю повідомлень про запровадження безвізового режиму наступного місяця. Незважаючи на двозначність формулювання – адже "запровадження" можна зрозуміти і як ухвалення рішення, і як початок дії – легко припустити, що багато хто з читачів, особливо тих, хто не заглиблювався в деталі, зрозуміли це як можливість подорожувати без віз вже в листопаді.

Оскільки настання безвізового режиму в листопаді є малоймовірним, якщо ЄС не порушить власні правила, так само легко припустити чергове масове розчарування, коли "безвіз", про який навіть євродепутати вже говорять, що "всі його чекають надто довго", знову не настане в обіцяний час. Навряд чи хтось заперечить, що розчарування в очікуваннях – річ неприємна і деструктивна.

Прикметно, що у випадку з повідомленням сайту Президента в цитаті йшлося про ухвалення рішення Європарламентом (нехай і не в зовсім коректно назване ратифікацією, як стверджує оглядач "Європейської правди"), але багато хто проінтерпретував це як остаточне рішення ЄС. Те, що таку помилку зробили та багато разів продублювали люди, які мають вищий за середній рівень медіаграмотності, свідчить про певний брак розуміння законодавчої процедури ЄС і потребу в її роз’ясненні.

В інституціях ЄС дійсно діє досить складна система балансів між органами влади та процедура прийняття рішень, що чудово розуміють і самі європейці. З такими поясненнями можна ознайомитися на офіційних сайтах ЄС у текстовій або графічній формі, подивитися короткі анімаційні ролики на цю тему, чи отримати пояснення, звернувшись по коментар до когось з компетентних структур ЄС.

Ми в "Європі без бар’єрів" робили і те, й інше, і третє, і хотіли б ще раз поділитися виробленим на основі цих знань розумінням ситуації, не претендуючи на вичерпність.

Стандартна законодавча процедура

Отже, рішення про внесення України до списку країн, громадяни яких не потребують віз для короткострокового перебування в країнах Шенгенської зони, які переважна більшість інших рішень, ухвалюється в ЄС у рамках стандартної законодавчої процедури (ordinary legislative procedure).

У цій процедурі закладено складний баланс між основними центрами ухвалення рішень в ЄС – Єврокомісією, Європарламентом і Радою ЄС, які мають досягнути консенсусу між інтересами більшості або всіх країн-членів і ЄС у цілому. Якщо в процесі немає незгоди між центрами ухвалення рішень, процедура складається з трьох основних етапів.

На першому етапі Єврокомісія робить законодавчу пропозицію на підставі власних міркувань, запитів від інших інститутів, громадянського суспільства тощо. Україна отримала таку пропозицію від Єврокомісії 20 квітня.

На другому етапі пропозиція проходить перше читання в Європарламенті.

На третьому – затвердження в Раді ЄС. Цікаво, що на останніх двох етапах формально не існує ніяких часових рамок для розгляду пропозиції.

Після цього законодавчий акт підписують Генеральні секретарі (Secretaries-General, голови Генеральних секретаріатів, своєрідних канцелярій) та Президенти Європарламенту та Ради ЄС (де президентом є представник країни, що посідає президентство, зараз це Словаччина), його публікують в офіційному Віснику ЄС, і на 21-й день після публікації (якщо в самому акті не вказано інше) він набуває чинності.

Здавалося б, усе дуже просто, але якщо придивитися ближче, ці три етапи виявляються пов’язаними складним сплетінням взаємодій між основними органами влади.

Фактично другий і третій етапи (розгляд пропозиції в Європарламенті та Раді ЄС) відбуваються паралельно, хоча формально Рада ЄС може ухвалювати рішення тільки після першого читання в Європарламенті.

В процесі розгляду обидві інституції формують свої позиції та можуть вносити правки до пропозиції Єврокомісії.

Розгляд у Європарламенті

Європарламент визначає відповідальний за розгляд комітет (у випадку України це був Комітет з громадянських свобод, юстиції та внутрішніх справ) і може запропонувати іншим комітетам висловити консультативну точку зору (для України це були комітет з закордонних справ та комітет з правових питань).

У комітетах призначаються доповідачі (для України - Марія Габріель). На практиці призначення відбувається з ініціативи політичних груп у комітеті. Якщо з призначенням не згодні інші політичні групи, вони можуть призначити "тіньових доповідачів".

Доповідач формує в загальних рисах позицію комітету та створює проект доповіді.

Комітет зустрічається кілька разів для розгляду доповіді, голосує щодо неї та початку міжінституційних переговорів.

Якщо доповідь схвалено, вона передається на розгляд на пленарному засіданні Європарламенту, де ухвалюється простою більшістю. Також політична група, яка має щонайменше 40 членів, може внести на пленарне голосування правки до доповіді.

Після голосування текст пропозиції та супровідна резолюція Європарламенту спрямовуються до Єврокомісії та Ради ЄС як "позиція Європарламенту".

Водночас відбувається формування позиції Ради ЄС

Рішення Ради ЄС готуються спеціальними підготовчими органами з кількарівневою ієрархією. Безпосередньо рішення Ради готують дві конфігурації Комітету постійних представників ЄС - Корепер І і Корепер ІІ (якраз він і займатиметься українським безвізом).

Ці органи складається з постійних представників кожної країни у Євросоюзі (Корепер ІІ) та їхніх заступників (Корепер І) і збирається кожного тижня.

У кожної конфігурації Кореперу є свої підготовчі групи. Крім того, Рада ЄС має понад сотню різних підготовчих груп, як постійних загального спрямування, так і створених ad hoc для вирішення конкретних питань.

Крім того, процес узгодження позиції Радою ЄС включає роботу "юристів-лінгвістів" (lawyer linguists), які верифікують юридичну та лінгвістичну складову позиції Ради мовами усіх країн-членів.

Рада ЄС розглядає та схвалює більшість законодавчих пропозицій за системою кваліфікованої більшості (для ухвалення потрібні голоси не менше 55% країн, населення яких складає не менше 65% від загального, для блокування – голоси не менше, ніж 4 країн, населення яких складає не менше 35%).

Триалог

Важливою сполучною ланкою між другим і третім етапом є неформальні переговори між представниками Ради ЄС і Європарламенту під загальним наглядом і регуляцією Єврокомісії.

Узгодження позицій зазвичай відбувається за участі представників Європарламенту (доповідач і, за потреби, тіньові доповідачі), Ради ЄС (голова робочої групи та/чи Кореперу) і Єврокомісії (відповідальний за дану сферу департамент і Генеральний Секретаріат).

Ці переговори дозволяють заздалегідь узгодити всі позиції та ухвалювати більшість законодавчих актів у першому читанні.

Якщо консенсусу досягнути не вдалося, існує багато варіантів доопрацювання законодавчого акту з поверненням його на друге та третє читання, але останні заяви європейських і українських посадовців свідчать, що це не український випадок – для нас все має бути ухвалено в першому читанні.

Де зараз Україна

Пропозиція про український безвіз очікує на формування позиції з боку Ради ЄС з тим, щоб можна було розпочати триалог (у Європарламенту мандат на переговори вже є, затверджений засіданням комітету з громадянських свобод, юстиції та внутрішніх справ 26 вересня).

У середу, 26 жовтня, заступник голови Адміністрації Президента Костянтин Єлісєєв заявив, що консенсус щодо безвізового режиму для України вже сформовано, і єдина перепона для розгляду – це питання запровадження механізму призупинення безвізового режиму, який наразі перебуває на етапі триалогу.

Якщо це питання зрушить з мертвої точки, то подальші етапи розгляду безвізового режиму для України буде пройдено дуже швидко. Проте все одно можливості для розгляду цих питань обмежені, наприклад, розкладом роботи відповідальних органів. Так, найближча сесія Європарламенту, де можуть розглянути українське питання, триватиме з 21 по 24 листопада. Тільки після цього може зібратися Рада ЄС, щоб затвердити рішення, тільки після цього воно буде підписане й опубліковане, тільки після публікації набуде чинності. Це не може статися в листопаді, хоча існує невелика імовірність завершення переговорів, ухвалення рішення Європарламентом і Радою ЄС ще до початку зими. Останнє, щоправда, все ж малоймовірно.

Давноочікувана мета вже дуже близько. Давайте не будемо псувати її наближення фальстартами.

 
 
 вгору